當(dāng)前，全國已進(jìn)入全面建成小康社會決勝階段，在新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期出臺《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，對優(yōu)先發(fā)展義務(wù)教育這一基本公共事業(yè)、脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)性事業(yè)有何重大意義？又會對轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展產(chǎn)生哪些至關(guān)重要的影響？教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人及專家對此進(jìn)行了解讀。
新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題意識
當(dāng)下，全國城鄉(xiāng)義務(wù)教育正呈現(xiàn)出兩種面孔：一是教育公平層面，進(jìn)入了從機(jī)會公平到教育資源配置公平的新階段；二是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，城市大班額問題和鄉(xiāng)村學(xué)校“空心化”現(xiàn)象形成鮮明對比，農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量亟待提高。
在此背景下，國家教育發(fā)展研究中心副主任楊銀付將《意見》的一大亮點(diǎn)歸結(jié)為注重制度設(shè)計(jì)，突出重點(diǎn)難點(diǎn)，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展，過去首先依靠傾斜政策和項(xiàng)目扶持，針對性強(qiáng)，今后則將更多走向標(biāo)準(zhǔn)、制度和規(guī)則的創(chuàng)新”。
“義務(wù)教育‘鄉(xiāng)村弱、城鎮(zhèn)擠’現(xiàn)象的出現(xiàn)有綜合原因，要重視教育自身因素的解決，更不能忽視外部性因素。”東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所所長鄔志輝認(rèn)為，《意見》不僅關(guān)注到了這些問題，而且提出了切實(shí)解決辦法，按照軟硬兼顧、重在軟件的原則，著力提升鄉(xiāng)村教育整體辦學(xué)水平。
鄔志輝說，針對一些地方城鎮(zhèn)住區(qū)配套學(xué)校建設(shè)不到位、學(xué)位總量供給不足和大班額突出等問題，《意見》堅(jiān)持標(biāo)本兼治和源頭治理，在城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃編制、保障義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)用地、依法落實(shí)城鎮(zhèn)新建住區(qū)配套標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)、實(shí)施大班額消除計(jì)劃和努力辦好鄉(xiāng)村教育等方面開出了“藥方”。
教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，均衡配置城鄉(xiāng)師資是促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的關(guān)鍵所在。《意見》對城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校教職工編制核定、配置和管理等環(huán)節(jié)作出了規(guī)定，在教職工編制核定、職稱評聘政策、城鄉(xiāng)師資配置統(tǒng)籌、教師“縣管校聘”改革等熱點(diǎn)難點(diǎn)問題方面有了顯著突破。
“一體化”思路下的破冰攻堅(jiān)
當(dāng)前，全國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，進(jìn)城人口不斷增加，導(dǎo)致義務(wù)教育階段學(xué)校出現(xiàn)“鄉(xiāng)村弱、城鎮(zhèn)擠”的現(xiàn)象。
《意見》提出，將隨遷子女義務(wù)教育納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范圍，適應(yīng)戶籍制度改革要求，建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策。同時(shí)提出，利用全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，推動“兩免一補(bǔ)”資金和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動可攜帶。“從過去的‘兩為主’到現(xiàn)在的‘兩納入’，納入流入地規(guī)劃、納入當(dāng)?shù)亟?jīng)費(fèi)預(yù)算，這對解決公共教育面臨的壓力是有幫助的。”鄔志輝說。
“在特定時(shí)期，單一的、單方面的、階段性的義務(wù)教育改革，也許能收到一定成效。但如今，這種改革模式不僅難以奏效，反而會對其他方面產(chǎn)生掣肘。”華東師范大學(xué)黨委書記馬敏認(rèn)為，如今的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革涉及方方面面，其中任何一項(xiàng)改革都需要其他改革配套，否則就很難推進(jìn)。在他看來，“著眼全局”是《意見》的突出亮點(diǎn)，針對當(dāng)前義務(wù)教育存在的突出問題，統(tǒng)籌推進(jìn)，在合理規(guī)劃城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校布局建設(shè)、完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置、提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量、穩(wěn)定鄉(xiāng)村生源、保障隨遷子女就學(xué)、加強(qiáng)留守兒童關(guān)愛保護(hù)等方面提出了務(wù)實(shí)管用的辦法。
楊銀付表示，教育部分別于2005年和2010年出臺了兩份義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的文件，2012年，國務(wù)院在此基礎(chǔ)上出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，但當(dāng)時(shí)尚未提出城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的要求。隨著義務(wù)教育均衡發(fā)展的深入推進(jìn)，一體化發(fā)展提上議事日程。
黨的十八大在描述我國在2020年全面建成小康社會的目標(biāo)時(shí)，一個標(biāo)準(zhǔn)就是“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”。“作為基本公共服務(wù)的義務(wù)教育，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，是推進(jìn)義務(wù)教育均等化發(fā)展的根本之舉。”楊銀付認(rèn)為，無論從以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的角度，還是從深層次推進(jìn)教育公平、進(jìn)一步提高教育質(zhì)量、全面深化改革的角度，以一體化的路徑統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育改革發(fā)展都至關(guān)重要。
綜合施策下的創(chuàng)新發(fā)展
教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人說，《意見》明確了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革目標(biāo)，即到2020年實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”“三消除”“兩提高”“一實(shí)現(xiàn)”。“四統(tǒng)一”就是實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；“三消除”就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘基本消除、城鎮(zhèn)大班額基本消除和教育貧困生基本消除；“兩提高”就是鄉(xiāng)村教育質(zhì)量明顯提高、義務(wù)教育普及水平進(jìn)一步鞏固提高；“一實(shí)現(xiàn)”就是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)教育基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。
由此不難看出，與“統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育體系化”的思路相一致，《意見》的實(shí)現(xiàn)路徑也是“一體化”的綜合施策。“例如消除大班額計(jì)劃，在強(qiáng)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，提出要通過城鄉(xiāng)一體化、實(shí)施學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化辦學(xué)或?qū)W校聯(lián)盟、均衡配置師資等方式，加大對薄弱學(xué)校的扶持力度，促進(jìn)均衡發(fā)展，限制班額超標(biāo)學(xué)校招生人數(shù)，合理分流學(xué)生，以發(fā)展促改革，以改革促發(fā)展。”楊銀付說，“這體現(xiàn)出軟件與硬件并舉，發(fā)展與改革并舉的特點(diǎn)。”
此外，在推動各項(xiàng)措施落實(shí)到位上，《意見》也對各級政府及相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行了明確要求。“如果各級政府及相關(guān)部門相互推諉，改革最終還是無法落地。”馬敏注意到，《意見》在強(qiáng)調(diào)各級政府責(zé)任的同時(shí)，也明確了相關(guān)部門的職責(zé)。例如，發(fā)展改革部門在編制相關(guān)計(jì)劃時(shí)，優(yōu)先支持義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)，財(cái)政部門和教育部門積極完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，公安部門完善農(nóng)民工隨遷子女信息管理制度，民政部門落實(shí)困境兒童兜底保障職責(zé)，機(jī)構(gòu)編制部門和人力資源社會保障部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌分配城鄉(xiāng)教育教職工編制政策，人力資源社會保障部門落實(shí)職工帶薪休假制度，國土和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)規(guī)劃保障學(xué)校建設(shè)用地等。
